Nota del editor: El Grupo del Banco Mundial está comprometido a ayudar a los gobiernos a tomar decisiones informadas sobre cómo mejorar el acceso y la calidad de los servicios de infraestructura, incluido, cuando corresponda, el uso de
Asociaciones Público-Privadas (APP) como una opción de entrega. Este enfoque se puede lograr aún más trabajando en: fortalecer los datos, desarrollar capacidades, desarrollar y probar herramientas, promover la divulgación y fomentar el compromiso con todas las partes interesadas relevantes.
El Grupo del Banco Mundial cuenta con herramientas que permiten tomar decisiones mejor informadas en torno a las APP. En esta serie de tres publicaciones para el Blog de PPP, Cledan Mandri-Perrott y Darwin Marcelo del Banco Mundial presentan el Marco de Priorización de Infraestructura (IPF), una de las herramientas de PPP disponibles para los profesionales de PPP. Y explique cómo puede ayudar a los gobiernos con necesidades de infraestructura en competencia y describa su aplicación. Para obtener más información sobre esta y otras herramientas, visite el
Página de herramientas PPP.
Haga clic aquí para leer el blog anterior de esta serie, “Priorizar las inversiones en infraestructura: ayudar a los tomadores de decisiones a hacer su trabajo”.
En Panamá, un clima económico saludable y un apoyo institucional entusiasta proporcionaron un campo de pruebas ideal para el Marco de Priorización de Infraestructura (MIP) del Banco Mundial. El crecimiento del PIB y el dinamismo económico del país en 2014 motivaron un ambicioso programa de inversión pública, acompañado de un elevado número de propuestas de proyectos de infraestructura al Ministerio de Economía y Finanzas. Junto con el compromiso político para reducir el déficit, Panamá tomó medidas para implementar proyectos seleccionados durante un período estratégico de cinco años.
Inicialmente se aprobó una metodología de priorización a través del Plan Estratégico del Gobierno de Panamá 2015-2019, que exigía una priorización sistemática de las inversiones públicas teniendo en cuenta factores socioeconómicos y ambientales. De acuerdo con la Ley de Responsabilidad Social Fiscal de 2008, el Plan Estratégico de Gobierno establece áreas de acción para inversiones en los sectores económico, social, infraestructura, desarrollo de las personas, ambiental y gobernabilidad durante un período de cinco años. El Plan 2015-2019 tiene como premisa lograr la equidad social, mejores estándares de vida para todos los panameños y un crecimiento económico sostenible.
El Plan Estratégico prevé inversiones públicas de aproximadamente 19.500 millones de dólares para el siguiente quinquenio. De este total planificado, el 15,2% (2.960 millones de dólares) se destina a proyectos viales, mientras que el 18,9% (3,69 dólares) se destina a agua y saneamiento. El Plan Estratégico también está vinculado al Plan Quinquenal de Inversiones, que especifica asignaciones a varios ministerios, agencias y corporaciones gubernamentales para el gasto público.
El Marco de Asociación País (MPP) de Panamá del Banco Mundial de 2014 también exige asistencia técnica a Panamá en la priorización de infraestructura (p. 19). De conformidad con el Plan Estratégico y el MAP, en abril de 2015, el Ministerio de Economía y Finanzas de Panamá contrató al Banco Mundial para llevar a cabo un proyecto de asesoría técnica para priorizar un conjunto selecto de proyectos en los sectores de transporte y agua y saneamiento. En la aplicación piloto del IPF se incluyeron diecinueve proyectos de transporte y 35 de agua y saneamiento.
Los planificadores de varias agencias, en consulta con el Ministerio de Economía y Finanzas y un equipo del Banco Mundial, acordaron un conjunto de variables componentes SEI y FEI. Las variables SEI inicialmente seleccionadas incluyeron el número de beneficiarios (BEN), empleos directos creados durante la implementación (EMP), población de pobres atendidos por el proyecto (POOR), riesgos sociales y ambientales (SER) y la huella de carbono (CO2). El análisis final utilizó sólo los tres primeros, debido a problemas de datos y falta de especificidad en la variable de riesgo. Actualmente se están realizando esfuerzos para mejorar la calidad de los datos.
Desarrollar la infraestructura de Panamá La infraestructura ocupa un lugar importante en los objetivos estratégicos de Panamá. Esto se basa en (a) el objetivo de reducir las limitaciones de infraestructura sobre el PIB per cápita (ver Loayza et al, 2004, y Araujo, et al, 2014); y (b) el reconocimiento de que el crecimiento nacional se debe en gran medida a los sectores del transporte, el comercio y la construcción. La construcción se ha convertido en un motor económico clave debido a la inversión (pública y privada) en infraestructura residencial y no residencial (contribución del 1,9% en los últimos cinco años). Estos sectores también crearon la mayor parte del nuevo empleo entre 2007 y 2012, en particular para trabajadores poco calificados (Banco Mundial, 2015).
Si bien hay pruebas de limitaciones económicas derivadas de la infraestructura, , según el Ranking de Competitividad Global elaborado por el Foro Económico Mundial, y el país se ha posicionado como un centro comercial y logístico clave, naturalmente centrado en el Canal de Panamá. Sin embargo, ciertos subsectores de infraestructura se han quedado rezagados, entre ellos la conectividad urbana y la energía.
Transporte Contrariamente a la elevada posición del país en los rankings internacionales de infraestructura portuaria y de transporte aéreo, Panamá ocupa el puesto 44 en calidad de infraestructura vial (WEF, 2015), y la densidad de carreteras se encuentra entre las más bajas de Centroamérica. Rectificar esto es particularmente importante, ya que Centroamérica aún tiene que aprovechar plenamente los beneficios potenciales de la integración regional y la conectividad comercial. La red de comercio físico limita el comercio bilateral y los costos logísticos pueden llegar hasta el 50% del precio final de los bienes comercializados. Las estimaciones sugieren que las exportaciones se duplicarán con la integración (Marcelo, et al, 2010).
AguaMientras que el 94% de la población de Panamá tiene acceso a una fuente de agua mejorada, solo el 73% tiene acceso a un saneamiento mejorado (Banco Mundial, 2015). Las necesidades de desarrollo en el sector se concentran en las comarcas,(1) donde muchos residentes tienen poco o ningún acceso a mejores suministros de agua y saneamiento. Si bien la calidad, la cobertura y la confiabilidad de los servicios públicos son generalmente menores en las zonas rurales dispersas, los servicios son particularmente deficientes en las comarcas (Banco Mundial, 2015). La mala cobertura de agua y saneamiento tiene importantes implicaciones para la salud infantil, incluida la prevalencia de enfermedades diarreicas y la esperanza de vida en general. Como tal, si mejorar el acceso al agua y al saneamiento en las comarcas se identifica como un objetivo político clave, esto puede codificarse en análisis futuros mediante la inclusión en el indicador socioambiental.
Se observan problemas de coordinación, ya que las inversiones en infraestructura pueden realizarse en paralelo, sin un plan de inversión sectorial integrado. De esta manera, un proceso estructurado de priorización tiene mucho que ofrecer en la forma de organizar la selección de proyectos, tanto dentro como entre agencias de agua. Sin embargo, un paso hacia una mejor coordinación es el desarrollo de una nueva Comisión Interinstitucional de Agua Potable y Alcantarillado (CIAPAS), en la que participarán los tres organismos responsables de las políticas e inversiones en agua y saneamiento. Se están celebrando reuniones periódicas de comités de trabajo para abordar cuestiones políticas como el suministro de agua y saneamiento y los riesgos de desastres, entre otros.
Pobreza(2) Los residentes indígenas de las comarcas tienen un acceso marcadamente bajo a servicios e infraestructura básicos y, si bien las áreas urbanas y otros segmentos de la población también están necesitados, no se pueden pasar por alto el lento desarrollo y las condiciones particularmente bajas en las áreas indígenas. Esto requiere que los tomadores de decisiones aborden el desempeño económico inherentemente diferente de los proyectos propuestos en áreas rurales en algunos sectores de una manera que no penalice a las comunidades donde las necesidades son mayores. La experiencia en Panamá mostró el potencial del IPF para apoyar decisiones de infraestructura, particularmente en entornos caracterizados por una capacidad institucional y técnica limitada y restricciones de datos. Aunque el IPF no pretende reemplazar las mejores prácticas en la selección de proyectos, como el Análisis de Costo-Beneficio Social (ACB), ni obviar los esfuerzos para mejorar la evaluación en las etapas de preselección de la gestión de la inversión pública, puede usarse como un catalizador para identificar información necesaria para avanzar hacia métodos de evaluación y marcos de selección más sofisticados. Un desafío importante al implementar cualquier tipo de herramienta de priorización se relaciona con el uso apropiado de indicadores financieros y económicos en condiciones de poca información. Reconocemos el valor de incorporar elementos disponibles del convenio colectivo en el lado financiero y económico del IPF. Para integrar estos elementos al marco cuando la información es extremadamente limitada, se requieren criterios adicionales. Por ejemplo, si sólo se conocen el costo del proyecto y algunos beneficios mensurables, se deben considerar variables adicionales para construir la FEI. El proceso de discusión de indicadores relevantes para seleccionar proyectos es un catalizador para mejorar los niveles de información y capacidad institucional para avanzar hacia análisis más complejos. En Panamá, las discusiones con los tomadores de decisiones y políticas impulsadas por el IPF han impulsado la mejora del actual Sistema Nacional de Inversión Pública. El IPF puede ser un valioso punto de partida para mejorar la evaluación de proyectos de infraestructura al incitar debates aspiracionales sobre los tipos de datos que serían más útiles para decidir entre proyectos de infraestructura.
Notas:
(1) La Comarca indígena o 'comarcas' en Panamá son cinco regiones indígenas, que representan el 20% del territorio nacional, que tienen un estatus administrativo especial junto con las provincias. Las comarcas son Ngobe-bugle y Campesino, Guna Yala, Embera-Wounan, Kuna de Madugandi y Kuna de Wargandi.
(2) El 42% de los residentes extremadamente pobres de Panamá viven en las comarcas.