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Construcción del Metro de Quito
A finales de marzo, representantes de bancos comerciales y de desarrollo internacionales y locales se reunieron en Bogotá, Colombia, para el Segundo Taller Internacional para discutir la Primera Línea del Metro de Bogotá. Bogotá está llevando a cabo actualmente los estudios de ingeniería necesarios para desarrollar el proyecto del metro, pero la pregunta clave sigue siendo: ¿cómo desarrollarlo de una manera que reduzca los costos, mitigue los riesgos y maximice los beneficios para los usuarios? Junto con otros colegas del Banco, fui invitado al taller para discutir los modelos de adquisiciones y financiamiento adoptados en otros proyectos de ferrocarriles urbanos en América Latina (ver las presentaciones del taller aquí). La principal conclusión que saqué de las discusiones es que, si bien no existe una receta única para el éxito, hay un ingrediente esencial ampliamente reconocido: instituciones gubernamentales fuertes con la suficiente capacidad técnica y de gestión para preparar, gestionar y supervisar estos proyectos complejos.
Muchas ciudades de América Latina están emprendiendo nuevos proyectos de metro: el proyecto de la Línea 1 de la Ciudad de Panamá (el primer sistema de metro de América Central) se inauguró el 5 de abril de 2014; el contrato para el proyecto de la Línea 2 de Lima, el primer proyecto subterráneo de esta ciudad, se adjudicó el 28 de marzo de 2014; Quito ya está construyendo un par de estaciones y planea adjudicar el contrato para el resto de su primera línea de metro subterránea para finales de año; Sao Paulo adjudicó la Línea 6 en noviembre del año pasado y recibirá ofertas para el proyecto de la Línea 18 (monorriel) el 16 de abril de 2014. Estos proyectos representan 100 km de nuevas líneas ferroviarias y más de 16 mil millones de dólares en inversiones. Al mismo tiempo, la recientemente inaugurada Línea 12 en la Ciudad de México está actualmente en las noticias después de haber sido cerrada parcialmente en marzo debido al deterioro prematuro de la infraestructura, lo que afectó negativamente a un gran número de usuarios del transporte público. De hecho, en virtud de su tamaño y complejidad, los proyectos de infraestructura de transporte urbano son intrínsecamente riesgosos y exigen una planificación y ejecución exhaustivas de actividades de construcción, mantenimiento y operación.
Las ciudades latinoamericanas han optado por diferentes mecanismos para financiar y adquirir proyectos de metro en los últimos años:
En un extremo del espectro, los gobiernos han optado por asumir toda la responsabilidad y el costo de construir y operar sistemas de metro. Quito y la ciudad de Panamá, por ejemplo, han optado por desarrollar sus primeras líneas de metro subterráneas mediante contratos de obras públicas y con financiación del sector público únicamente. Quito ha completado un diseño de ingeniería detallado para el desarrollo del proyecto, que será financiado a partes iguales por el gobierno nacional de Ecuador y por el gobierno municipal. Quito adjudicará un contrato de construcción a precio unitario basado en las cantidades estimadas de elementos de trabajo y su costo unitario, y el precio final dependerá de la cantidad real de trabajo necesario. En cambio, la primera línea de metro de la ciudad de Panamá se desarrolló mediante un contrato de suma global, financiado íntegramente por el gobierno nacional, por el cual el contratista se comprometió a diseñar, adquirir los materiales necesarios y construir el proyecto a cambio de un precio fijo. Ambas líneas de metro serán operadas y mantenidas por empresas públicas. En el otro extremo, algunos gobiernos están optando por contratar a una empresa privada para que se encargue de todo y que esta empresa aporte también parte de la financiación. Este es el caso de Sao Paulo (Línea 6) y Lima (Línea 2), que recientemente han adjudicado lo que se conoce como un contrato de Asociación Público-Privada (APP) “fully-bundled” o de alcance global, mediante el cual un consorcio privado se compromete a diseñar, financiar parcialmente, construir, operar y mantener el proyecto durante un largo período de tiempo (25 años en Sao Paulo y 35 años en Lima). A través de las APP, los organismos del sector público a cargo de los proyectos de Sao Paulo y Lima buscan movilizar aproximadamente el 50% y el 25% de los costos totales de capital de fuentes privadas, respectivamente. Por último, un enfoque intermedio, que combina un contrato de obra pública para la construcción con un contrato de concesión para la operación y el mantenimiento privados, también se ha probado con buenos resultados en el proyecto de la Línea 4 en Sao Paulo.
Trenes circulando por la línea 4 del Metro de Sao Paulo
Tanto los enfoques públicos como los de las asociaciones público-privadas tienen ventajas y desventajas y ambos están sujetos a los riesgos y complejidades asociados con los proyectos de construcción subterránea. Las asociaciones público-privadas totalmente integradas permiten al sector público transferir ciertos riesgos al sector privado y reducir la probabilidad de problemas en la interfaz entre la construcción y la operación, pero también tienden a ser más costosas y difíciles de estructurar y gestionar. Por otra parte, aunque potencialmente menos costosos, sin una planificación adecuada, los contratos de obras públicas pueden dar lugar a sobrecostos y retrasos en la construcción que son asumidos en su totalidad por el gobierno.
La experiencia demuestra que, independientemente del modelo elegido, es fundamental que los gobiernos que se embarcan en estos megaproyectos cuenten con un marco institucional sólido desde la etapa de concepción hasta la implementación. Contar con un equipo de gobierno fuerte es fundamental para garantizar una adecuada preparación del proyecto y gestión de contratos si el proyecto se ejecuta bajo la modalidad de obras públicas o de asociación público-privada. Este equipo de gobierno debe estar integrado por especialistas de alto nivel con suficiente experiencia en diversos aspectos técnicos: ingeniería, operaciones ferroviarias, transporte urbano, gestión de proyectos, finanzas, participación ciudadana y comunicaciones y gestión ambiental y social, entre otros. Al pensar en la importancia de este aspecto para el éxito de los proyectos, pienso en la experiencia de las ciudades que han construido su capacidad institucional a lo largo del tiempo y han aprendido de la experiencia. Como punto de referencia, la Empresa de Metro de Sao Paulo tiene 764 empleados dedicados exclusivamente a proyectos de expansión y emplea a 89 funcionarios con doctorados o maestrías en áreas relevantes.
No todos los metros son iguales, pero todos requieren una sólida capacidad gubernamental para cumplir la promesa de mejorar la movilidad urbana. La ciudad de Bogotá ha asumido el reto de desarrollar un proyecto de metro y está trabajando para fortalecer las instituciones necesarias. La implementación exitosa del sistema BRT Transmilenio me da confianza en que así será.