Trabajos de construcción en el embalse de Sobradinho en Bahía, Brasil.Fotos de Marcello Casal Jr./ABr.
¿Cuándo se terminará la terminal del aeropuerto, que está a medio terminar? ¿Cuándo se resolverá la congestión vehicular de la ciudad? ¿Cuándo abordará Brasil las limitaciones de capacidad en sus puertos de carga seca? ¿Cuándo aprovechará su potencial de eficiencia energética? ¿Cuándo se arreglarán finalmente los baches de esta carretera nacional?
Si se formula cualquiera de las preguntas anteriores, es probable que se escuche: “Ahora no, simplemente no hay dinero”. Se ha vuelto habitual asociar la brecha de infraestructura en Brasil con la profunda crisis fiscal que ha obligado a un ajuste brutal del gasto de inversión pública en casi todas las áreas. Esto no es incorrecto, por supuesto, pero tampoco es toda la verdad. El gasto de Brasil en infraestructura apenas cubre la depreciación y las rígidas reglas presupuestarias (que el gobierno pretende reformar) significan que la mayor parte de los recortes de gasto hasta ahora han recaído en el gasto de capital discrecional. Pero incluso en el actual entorno fiscal estricto, las entidades gubernamentales tienen fondos asignados para inversión que no pueden desembolsarse.
Está claro que la falta de dinero no es el único problema.
Por eso son bienvenidos los dos últimos informes regionales emblemáticos sobre infraestructura y su financiamiento y por eso decidimos lanzarlos oficialmente la semana pasada en Sao Paulo. El mensaje central de Repensar la infraestructura en América Latina y el Caribe: gastar mejor para lograr más es que América Latina puede cerrar su brecha de infraestructura sin necesariamente gastar mucho más. ¿Cómo? El informe ofrece una guía sencilla de cómo sería gastar mejor:
Un plan nacional de infraestructura que describa las prioridades clave basadas en un diagnóstico de las brechas de servicios – Brasil tiene un plan de inversión plurianual, pero es más una lista de deseos, insuficientemente presupuestada y priorizada frente a las necesidades de desarrollo y los recursos disponibles; Una lista corta de proyectos seleccionados sobre la base de criterios objetivos – Para el caso de Brasil, esto implicaría abandonar la práctica de enmiendas presupuestarias en el parlamento que a menudo están mal motivadas y debilitan la conexión entre la planificación y la asignación presupuestaria; Un enfoque plurianual para la selección y presupuestación de proyectos – En principio, Brasil tiene un presupuesto plurianual, en la práctica, la previsibilidad de la financiación a lo largo de los años es baja; Reglas presupuestarias que fortalecen la ejecución del proyecto en lugar de simplemente controlar el gasto – En Brasil, la falta de disciplina durante la preparación del presupuesto significa que el secuestro presupuestario se utiliza como una herramienta de control fiscal, lo que pone en peligro la ejecución oportuna; Un conjunto de salvaguardas sociales y ambientales para gestionar los riesgos – Las leyes y estándares de Brasil son altos, pero la capacidad de implementación está al límite. Mirando a Brasil en relación con este estándar, es fácil entender por qué los programas de inversión pública emblemáticos del pasado tuvieron un impacto limitado en el cierre de la brecha de infraestructura del país. Esta experiencia y la falta de espacio fiscal han suscitado un nuevo entusiasmo en torno al sector privado como solución. Pero ¿lo es?
Como advierte el informe sobre la financiación privada de infraestructuras mediante asociaciones público-privadas en América Latina y el Caribe, el sector privado no es una panacea. Cuando los proyectos están mal motivados y evaluados, el sector privado se abstendrá de financiarlos y ejecutarlos o pedirá generosos compromisos del sector público para compensar los riesgos resultantes de una preparación deficiente. Además, en muchos países de América Latina y el Caribe, la preparación de los proyectos se ha subcontratado al sector privado mediante licitaciones no solicitadas, lo que crea posibles conflictos de intereses y, en la práctica, ha debilitado la competencia y ha dado lugar a frecuentes renegociaciones de contratos.
Si bien las asociaciones público-privadas son del agrado de los gobiernos porque la financiación no está en sus balances, en realidad el sector privado no paga por la infraestructura (son los usuarios y, cuando no lo hacen, de una u otra manera, el contribuyente deberá pagar la factura). El papel del sector privado es aumentar la eficiencia mediante una mejor gobernanza. Cuando la regulación está mal diseñada y la gestión de los contratos es deficiente, los concesionarios privados pueden tener pocos incentivos para obtener mejores resultados que sus contrapartes del sector público. El resultado final puede ser una asociación público-privada costosa y de bajo rendimiento, en la que los usuarios salen perjudicados por tarifas más altas y servicios deficientes.
La otra cara de este riesgo es que, cuando los usuarios están dispuestos y pueden pagar por servicios de infraestructura o cuando existe alguna otra forma de prueba de mercado, y cuando los proyectos están bien planificados y los contratos bien diseñados, las asociaciones público-privadas pueden no requerir dinero público en absoluto. El creciente interés de los inversores institucionales, como los fondos de pensiones y las compañías de seguros, en activos a largo plazo con rendimientos atractivos significa que existe una fuente importante de financiación a largo plazo que hasta la fecha permanece sin explotar en toda América Latina, incluido Brasil, cuyo mercado de capitales interno es uno de los más grandes de la región.
¿Qué opinaron entonces los inversores y los responsables políticos brasileños de estos dos informes? La presentación en Sao Paulo fue seguida por un panel de discusión y, por supuesto, a todos los panelistas se les preguntó qué haría falta para cerrar la brecha de infraestructura en Brasil. Aquellos que esperaban oír “más dinero” se llevaron una sorpresa. Panelista tras panelista confirmaron que la clave en Brasil hoy no es la falta de dinero, sino la necesidad de una mejor cartera de proyectos, un marco regulatorio más confiable, mejor gobernanza y supervisión de los operadores y concesionarios, así como una política macroeconómica estable.
Esta convergencia de opiniones me pareció a la vez inesperada y alentadora. El cambio se produce sobre la base de un diagnóstico acordado. Y resulta que la brecha de infraestructura es un área en la que el dinero puede ser menos importante de lo que se suele pensar. Esa es una buena noticia para Brasil y, en tiempos de escasez de capital, también para el Banco Mundial.